一、引言
自年4月福建省三明市永安市最先完成了首笔林权抵押贷款业务以来，全国开展了大量的林权抵押贷款试点工作并取得了显著的成效，然而，其发展过程中仍然存在较大的现实困境，林权抵押贷款经过早期迅速发展后陷入停滞状态。本文针对当前林权抵押贷款面临的难题，分析我国林权抵押贷款的政策演进、发展历程以及在发展过程中面临的现实困境，探究当前林权抵押贷款面临问题背后存在的原因及发展变化的内在逻辑关系。
二、林权抵押贷款政策演进
为推进林权抵押贷款的发展，年5月，《森林资源资产抵押登记办法（试行）》发布，对森林资源资产抵押贷款的范围、登记、续期、注销等手续的具体程序作了具体规定，同时《登记办法》也将登记部门职责及其部门工作人员违反相关规定的法律责任作了具体的规定。该办法是国家针对森林资源抵押登记办法首次作出比较系统和全面的规定，它的公布与实施为林权抵押贷款提供了直接的法律依据，拓宽了林业生产者的融资渠道，为全国各地区相继开展林权抵押贷款防范金融风险工作铺平了道路。
—年间，江西、浙江、安徽、湖北、贵州、湖南、山东省等省份的林权抵押贷款试点工作得到了快速发展。在林权抵押贷款试点期间，各省结合自身发展的特点进一步改善了林权抵押贷款指导意见和管理办法，相继出台了有关林权抵押贷款的地方性文件，如《推进森林资源资产抵押贷款业务发展的意见》《山东省林权抵押贷款管理办法（试行）》《武平县林权抵押贷款实施办法》等，各地区的林权抵押贷款具体办法为林权抵押贷款提供了更详细的指导方案，也更进一步确认了林权证的合法地位，为林权抵押贷款的进一步发展铺平了道路。随着林权抵押贷款的进一步发展，各地区林权抵押贷款出现林权抵押贷款不良率高、抵押物处置困难等问题，银行放贷的积极性也逐渐降低。这阶段解决问题的关键是要出台全国性的文件对林权抵押贷款进行规范与指导。
年12月8日，《关于当前金融促进经济发展的若干意见》发布并明确提出农村金融机构开展林权抵押贷款业务要朝健康可持续方向发展，为林权抵押贷款之后的规范发展指明了方向。年，国家林业相关部门联合出台了《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（以下简称《意见》），对林权抵押贷款期限、利率、相关的配套措施和政策支持等又进一步作了明确的规范。在林业贷款期限方面，文件规定林业贷款最长可为10年；在贷款利率方面，文件规定林农贷款业务，借款人原则上实际承担的贷款利率不能超过中国人民银行规定利率的1.倍；在林权抵押贷款配套措施和政策支持方面，文件规定要加大对林业发展信贷的支持和风险的防范，相关部门应提高林业信贷服务质量，加速推进林业征信系统建设，实现林业贷款信息共享机制。可以说，《意见》的出台对我国林权抵押贷款业务以及农村金融服务的规范发展提供了重要的制度保障。
年7月16日，中国银监会与国家林业局联合印发了《关于林权抵押贷款的实施意见》，进一步明确了林农和林业生产经营者林权抵押贷款的法律地位，对可抵押的林权种类、林权抵押贷款程序规范、林权抵押贷款的等级与变更、共有林权抵押办法、林权抵押贷后管理、抵押后林权的处置方式等做出更规范的要求，创新性地将集体林地的承包权和林木的所有权作为抵押物，为林权抵押贷款之后的发展提供了更详细的指导方案，真正实现了森林资源向森林资本的历史性转变。经过了前期的探索试点与规范发展，林权抵押贷款取得了显著的进展，各地探索出不同的先进经验和贷款模式。
6年国务院办公厅发布《关于完善集体林权制度的意见》，明确提出银行业等金融机构推进林权抵押贷款业务需要建立更加健全的林权抵押贷款制度，要求相关部门加大力度推出公益林补偿收益权质押贷款、林业经营收益权质押担保贷款等创新贷款业务，对“林权抵押+林权收储+森林保险”的新型运行模式进行总结和推广。
为进一步破除阻碍林权抵押贷款发展的制度性因素，激发林权抵押贷款的巨大潜力，7年国家三部委联合印发《关于推进林权抵押贷款有关工作的通知》，提出要推广各地在实践中形成的可复制的良好经验，认真学习林权抵押贷款的先进典型，在学习福建省龙岩市、三明市创新的“福林贷”模式以及浙江省丽水市打造的“林权IC卡”模式的基础上，要创新林业金融服务水平，全面推广林权反担保抵押贷款、林权按揭贷款、林权流转合同凭证贷款以及林权流转交易贷款等林权抵押贷款模式，要将林权抵押贷款业务基本覆盖到全国适合发展该业务的地区。9年12月，新修订的《中华人民共和国森林法》明确规定国家要引导和支持金融机构开展林权抵押贷款以及林业相关信用贷款等符合林业生产周期特点的信贷业务，进一步突出林权抵押贷款的重要作用，为林权抵押贷款的全面推广奠定了法律保障。
三、林权抵押贷款的实践与探索
（一）从传统线下开展到新兴互联网金融的应用
在林权抵押贷款试点初期，开展林权抵押贷款的金融机构较少，主要以农村信用社为主。随着集体林权制度改革相关配套措施的不断改革与发展，林权抵押贷款供给越来越受到重视，国家开发银行、农业发展银行等政策性银行逐渐加入林权抵押贷款供给主体中，对林权抵押贷款的进一步规范与发展具有巨大的推动作用。此后，林权抵押贷款供给金融机构逐渐扩展到以农村信用社、农村商业银行、中国农业银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行等以农业导向有关的银行发展为主，成为提供林权抵押贷款供给的最主要参与者，大大提升了林权抵押贷款发展的活力。
同时，其他商业银行、网络金融公司等也逐渐加入林权抵押贷款供给当中，例如，兴业银行三明分行针对林权流转中受让方资金不足问题，结合传统林权抵押贷款以林地作为抵押物，利用互联网金融P2P模式，推出具有第三方支付功能的林权抵押贷款产品——“林权支贷宝”，是首款将林权抵押贷款运用到线上渠道的林权抵押贷款产品，突破了传统林权抵押贷款的办理模式，成为林权抵押贷款发展过程中的重要创新。遵义市赤水市结合当前先进的区块链模式，将林农的森林资产信息以及个人征信信息有机整合到服务器中，使金融机构营业网点通过系统就能够轻松得到林农的资源信息，为林农办理林权抵押登记和注销抵押等手续提供了方便。江西省林业局与蚂蚁金融服务集团共同打造建设林业金融服务平台，推出针对持有林权证农民的无抵押信用贷款产品“赣林贷”，林农可直接在林业金融服务平台实现贷款申请与授信，该产品将纯线上、纯信用、低利率等特点相结合并逐渐延伸到林业产业上下游供应链。这些互联网贷款渠道的创新与发展，解决了林农贷款难、手续繁琐等问题，极大降低了林权抵押贷款的交易费用，增加了林权抵押贷款的交易频率，满足了林农和企业的融资需求。
（二）从小范围试点推广到自主创新发展
在林权抵押贷款试点阶段，能用于抵押的林权范围较小，金融机构偏向于选择成熟的用材林等经济价值稳定的森林资产作为抵押物，限制了非用材林地区林权抵押贷款的发展，也降低了林权抵押贷款的交易频率。为扩大林权抵押物范围，各地区进行了不断地探索。云南省南涧县率先推出了用经济林作为抵押物的林权抵押贷款，形成了结合林权和农村土地承包经营权的“一证跨两权”抵押登记模式，破解了经济林木（果）因不属于林地上种植的资源而不能获取金融机构贷款的难题，顺利实现了山区资源向资本的转化。福建省永春县设立的“花卉专项贷款”，用花卉苗圃提供担保，又一次创新了林权抵押贷款范围；浙江省龙泉市以林农未来10年公益林补偿金收益质押进行贷款，盘活了公益林的生态资产，有效破解了公益林不能抵押流转等难题。
此后，各地区不断探索与创新林权抵押贷款，中幼林、用材林、油茶林、毛竹林等贷款新品种均可用于抵押贷款，抵押范围的不断扩大进一步加大了林权抵押贷款的交易的频率。与此同时，林权抵押贷款的评估模式也在不断创新，浙江省丽水市庆元县根据当地林业特点发展了“林权IC卡”业务，形成“统一评估、一户一卡、随用随贷”的新型林权抵押贷款模式；云南省成立了森林资源资产评估协会，可参照当地林权交易市场价格自行评估；福建省永春县对于贷款金额在0万元以下的林权抵押贷款项目，金融机构可以在一定参照范围内自行开展评估或者免评估来降低林农和林业经营者的融资成本。自此，全国各地林权抵押贷款评估模式在保证符合林业评估标准的前提下不断创新与精简，这些评估模式的创新简化了林权抵押贷款程序，降低了林权抵押贷款的交易费用，进一步增强了林权抵押贷款的灵活性。
（三）从简单的抵押担保到逐渐完善的风险管控模式
早期的林权抵押贷款最主要的模式是以林权证直接抵押贷款为主，这种模式在操作过程只涉及金融机构和森林资产评估机构，中间环节少，手续简单，具有融资成本低和操作灵活的优势。但是，林权直接抵押贷款缺少具有资质的中介担保，容易因机会主义行为引发信贷风险，缺乏风险分担机制。随着各地区对林权抵押贷款的不断试点以及对抵押模式的优化，相继衍生出联户联保林权抵押贷款、林权反担保抵押贷款（专业担保机构保证贷款）、林权小额循环贷款等模式。从林权抵押贷款的实践历程来看，林权证直接抵押贷款门槛较高，对借款人的资信以及资产的要求较为严苛，致使该模式的发展很难得以推广，采用通过增加担保人或者担保机构的担保等较为复杂抵押模式的地区则在一定程度上降低了机会主义行为与信息不对称引发的道德风险。
例如，在福建省三明市率先成立的林权收储担保机构，借款人以自有林权向林权收储担保机构进行抵押，担保机构为借款人向金融机构贷款提供反担保，当贷款出现违约时，由林权收储担保机构通过处置林权等方式进行偿还贷款本息，从而实现代违约者偿还债务的功能。浙江省龙泉、浦江、庆元等县进一步完善和推广了林权收储担保机构模式，对林权收储担保机构的风险控制进行了更加规范的探索，为林权抵押贷款的进一步推广起到了关键作用。
此外，各地区还根据自身情况创新林权抵押贷款担保方式，浙江省缙云县以“集体林权抵押担保+农村新用户贷款模式”为农村新用户提供贷款，有力防范了小额分散林权做抵押品带来的风险；福建省三明市推出具有反担保功能的“福林贷”模式，由村委牵头设立林业担保基金为林农提供贷款担保，林农提供与贷款金额同等价值的林业或林业相关资产作为反担保。担保方式的创新有力的约束了机会主义行为，极大降低了金融机构对小额林农放贷的风险，加大了金融机构放贷的积极性，进一步盘活了零星分散的林业资源，成为普惠制林业金融的模范。
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